Por Gonzalo Alcalde
La reforma integral de la educación es indispensable pero no podrá lograrse sin especial atención a la descentralización educativa y a los debates políticos nacionales.
Los países de Suramérica siguen desempeñándose deficientemente en la educación primaria y secundaria, muy por debajo de lo esperado según su nivel de ingresos. Esta es una deficiencia crítica en la medida en que la educación de calidad es el elemento más importante para reducir de manera sostenible la desigualdad y la pobreza, así como para garantizar la competitividad. Todos los países de la región que participaron en el programa más reciente para el estudio de la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA) (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Uruguay) se desempeñaron consistentemente muy por debajo de la media de la OCDE en las categorías de lectura, matemáticas y ciencia (ver Tabla 1). Por el contrario, Corea del Sur, uno de los países de más bajos ingresos de la OCDE, encabezó el ranking del estudio.
TABLA 1. Desempeño de los países de Suramérica en el estudio PISA 2009
Fuente: OCDE, PISA 2009 Database (disponible desde diciembre 2010)
De acuerdo con un análisis de 2010 de la OCDE de estos últimos resultados, los sistemas escolares exitosos proporcionan a los alumnos, independientemente de su situación socio-económica, las mismas oportunidades de aprender. Los estudiantes de la región aún están lejos de esta situación. Si bien el acceso a la educación básica y la matrícula en la misma se han ampliado indudablemente (la matrícula en la educación secundaria aumentó del 57 por ciento al 91 por ciento entre 1999 y 2006), los sistemas educativos suramericanos aún enfrentan desafíos significativos en la calidad, equidad y eficiencia; la educación que reciben los pobres dificulta la movilidad social.
Sin embargo, desde los años noventa, las reformas emprendidas en Suramérica han intentado ostensiblemente de mejorar no sólo el acceso, sino también la calidad. El Banco Mundial y el BID influyeron notablemente en las reformas realizadas y recomendadas en la región en este período, políticas que los países entendieron como las reformas institucionales que necesariamente debían seguir a los programas de ajuste estructural. Estas soluciones hacían hincapié en la reducción del papel del Estado, la descentralización, la autonomía de la escuela (a veces incluyendo la privatización), los nuevos estándares para la evaluación y las medidas para mejorar la calidad de los profesores. Estas reformas no se aplicaron plenamente y se enfrentaron con desafíos importantes, incluyendo, en primer lugar, la escasez de recursos financieros en una época de crecimiento económico limitado. También se enfrentaron a la oposición política significativa de actores clave, tales como los sindicatos de maestros nacionales.
En los últimos años, las directrices para la reforma se han centrado no sólo en el cambio de la estructura de los sistemas educativos y la mejora de los recursos financieros y humanos, sino también cada vez más en los procesos de aprendizaje real en el nivel de la escuela. Esto involucra a los contenidos educativos y las formas en que los maestros y funcionarios escolares realizar sus funciones. Más aún, hay un nuevo consenso en relación con la restauración y ampliación de las responsabilidades del Estado a fin de lograr todos estos cambios.(13) Objetivos anteriores como la descentralización, la autonomía escolar, la formación del profesorado, y una cobertura más amplia aún requieren de atención significativa.
Por lo tanto, se está requiriendo un enfoque más complejo, integrado y global de la reforma, con un fuerte liderazgo del Estado en una época en que los recursos son más abundantes y representan una ventana de oportunidad. En la planificación de las reformas, es esencial que los responsables políticos tengan en cuenta el cambio demográfico previsto que reducirá la población en edad escolar como un porcentaje de la población total. Las reformas en las últimas dos décadas, al mismo tiempo, sugieren que hay al menos otros dos factores importantes que determinarán la capacidad de los países para emprender tales cambios integrales.
La descentralización ha avanzado en algunos países, especialmente Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Perú, mientras que en otros no ha habido ningún cambio significativo. Una crítica constante de estos procesos (y más evidente en Argentina y Perú) es que nuevos recursos y capacidades no han acompañado a esta nueva autonomía. Este problema limita las posibilidades de mejora de la calidad en los próximos años. Al mismo tiempo, es probable que a los gobiernos centrales de estos países les resulta más difícil la reforma sistemática de los aspectos estructurales, financieros y de procedimiento de la educación debido a la compleja labor de coordinación necesaria frente a los niveles subnacionales de escuelas públicas y autónomas.
En segundo lugar, se debe entender que las reformas integrales de los sectores sociales son un tema de debate político nacional. Desde finales de los noventa, la literatura sobre políticas (por ejemplo, Grindle, 2004).(14) ha considerado generalmente a los sindicatos de profesores, que todavía tienen fuerza en muchos países, y a otros grupos interesados como "obstáculos" que los reformistas tecnocráticos deben superar. En la práctica, muchas de las reformas del sector social en la región han intentado eludir el debate político nacional. El nuevo consenso sobre los desafíos educativos, sin embargo, sugiere que los cambios necesarios son tan amplios que sólo pueden darse en un contexto de diálogo democrático y de inclusión, involucrando a todos los actores interesados pertinentes. Por lo tanto, los países con fuertes instituciones y prácticas democráticas tendrán una posición ventajosa para la aplicación de reformas políticamente viables.
Estas dos áreas presentan retos para la cooperación internacional en la educación. En el caso de la descentralización, el carácter incompleto de las reformas y la agenda pendiente sugieren que será preferible en un futuro próximo ofrecer paquetes de cooperación que promuevan la coordinación y colaboración entre los diferentes niveles de gobierno, en lugar de ofrecer la cooperación de forma individual a los actores dentro de un heterogéneo conjunto de gobiernos subnacionales. Por otro lado, para asegurar la viabilidad política de las reformas, es importante empezar a considerar los roles de actores que son frecuentemente ignorados, como los sindicatos de docentes, en la formulación y ejecución de programas de cooperación existentes, incluidos los programas en áreas tan prioritarias como la inclusión de los grupos marginados, los procesos de aprendizaje y la transferencia de tecnología.
Estas dos áreas presentan retos para la cooperación internacional en la educación. En el caso de la descentralización, el carácter incompleto de las reformas y la agenda pendiente sugieren que será preferible en un futuro próximo ofrecer paquetes de cooperación que promuevan la coordinación y colaboración entre los diferentes niveles de gobierno, en lugar de ofrecer la cooperación de forma individual a los actores dentro de un heterogéneo conjunto de gobiernos subnacionales. Por otro lado, para asegurar la viabilidad política de las reformas, es importante empezar a considerar los roles de actores que son frecuentemente ignorados, como los sindicatos de docentes, en la formulación y ejecución de programas de cooperación existentes, incluidos los programas en áreas tan prioritarias como la inclusión de los grupos marginados, los procesos de aprendizaje y la transferencia de tecnología.
[13] Rosalía Cortés and Claudia Giacometti, “Políticas de educación y su impacto sobre la superación de la pobreza infantil”. CEPAL, División de Desarrollo Social: Santiago de Chile, January 2010
[14] Grindle, M. (2004), Despite the Odds: The Contentious Politics of Education Reform. Princeton University Press.
